Oleh: Wahyudi, Kasubaud IV BPK Perwakilan Provinsi DKI Jakarta
JAKARTA, WARTAPEMERIKSA – Pada 25 Maret 2021, US Department of Treasury merilis Laporan Keuangan Pemerintah Federal AS tahun 2020 yang telah diaudit oleh US Government Accountability Office (GAO). Laporan Keuangan (LK) tersebut menyajikan gambaran umum komprehensif posisi dan hasil keuangan Pemerintah Federal AS, termasuk efek dari respons terhadap kondisi pandemi Covid-19 dan program dukungan senilai 2,6 triliun dolar AS bantuan langsung kepada warga, sektor, negara bagian dan pihak-pihak yang terdampak.
LK juga menyajikan tren jangka panjang utama yang memengaruhi keberlangsungan fiskal (fiscal sustainability) pemerintah AS. LK menyajikan dua laporan, yaitu Accrual-based Financial Statement dan Sustainability Financial Statements. Seperti 22 tahun terakhir, GAO mengeluarkan opini disclaimer (TMP) atas Accrual-based Financial Statement TA 2020 disebabkan kelemahan material tertentu dalam pengendalian internal atas pelaporan keuangan dan batasan lain pada lingkup pemeriksaan. GAO juga mengeluarkan opini disclaimer atas Sustainability Financial Statements karena ketidakpastian signifikan terkait pencapaian pengurangan yang diproyeksikan dalam pertumbuhan biaya Medicare dan batasan tertentu lainnya.
Accrual-based Financial Statement TA 2020 melaporkan biaya operasional bersih (net operating cost) akrual berjumlah 3,8 triliun dolar AS (ekuivalen Rp55.100 triliun, pada asumsi kurs rata-rata 1 dolar AS= Rp14.500). Defisit anggaran (cash-basis) dolar AS 3,1 triliun (ekuivalen Rp44.950 triliun). Selisih 696,9 miliar dolar AS antara defisit anggaran dan net operating costs sebagian besar disebabkan biaya yang masih harus dibayar, terutama terkait peningkatan perkiraan kewajiban actuarial, peningkatan piutang pajak, dan lain-lain.
Defisit anggaran tersebut meningkat 2,1 triliun dolar AS (218,2%) dari defisit 984 miliar dolar AS pada tahun 2019, dan net operating cost meningkat 2,4 triliun dolar AS (164,7%) dari 1,446 triliun dolar AS tahun 2019. Selama TA 2020, utang federal yang dimiliki publik meningkat 25 persen menjadi 21,1 triliun dolar AS (ekuivalen Rp305.950 triliun). Total aset 2020 sebesar 6,0 triliun dolar AS jika dibandingkan dengan total kewajiban 32,7 triliun dolar AS, maka terdapat posisi bersih ekuitas negatif sebesar 26,8 triliun dolar AS (ekuivalen negatif Rp388.600 triliun).
Sustainability Financial Statements menyajikan SLTFP (Statements of Long-Term Fiscal Projections) terkait present value (PV) pengeluaran non-bunga termasuk jaminan sosial, Medicare, Medicaid, pertahanan, dan pendidikan, dan lain-lain selama 75 tahun ke depan yang diproyeksikan melebihi PV total penerimaan sebesar 79,5 triliun dolar AS. Disajikan pula Statements of Social Insurance (SOSI) terkait PV pengeluaran pemerintah untuk jaminan sosial dan perawatan kesehatan dan program asuransi sosial diproyeksikan melebihi PV pendapatan asuransi sosial sekitar 65,5 triliun dolar AS. Untuk mencegah peningkatan rasio utang terhadap PDB selama periode dimaksud, diperlukan langkah pengurangan belanja non-bunga dan peningkatan penerimaan rata-rata 5,4 persen dari PDB. Fiscal gap sebesar minus 5,4% menggambarkan 30,2 persen dari PV penerimaan dan 23,8 persen dari PV belanja non-bunga dalam kurun 75 tahun ke depan.
Adapun ringkasan data keuangan dimaksud adalah sebagai berikut:
Efek Pandemi terhadap Posisi Keuangan
Sejak dinyatakan sebagai keadaan darurat nasional AS awal Maret 2020, Kongres mengesahkan serangkaian CARES Act untuk mengurangi beban keuangan pada warga negara dan lembaga terkait, meminimalkan kerugian bisnis dan pekerjaan, serta meningkatkan likuiditas sistem keuangan AS. Adapun pendanaan untuk program pemulihan dampak pandemi Covid sebesar 2,6 triliun dolar AS terdiri dari skema, pertama, 670,3 miliar dolar AS Paycheck Protection Program bagi usaha kecil untuk mempertahankan karyawan (tidak di-PHK) melalui pengampunan hutang (loan forgiveness) pada pengeluaran untuk payroll, benefit costs, bunga hipotek, sewa, dan utilitas.
Kedua, 500 miliar dolar AS Economic Stabilization and Assistance to Severely Distressed Sectors of the U.S. Economy, berupa penyediaan pinjaman langsung dan jaminan pinjaman untuk berbagai bisnis dan pemerintah negara bagian dan local. Ketiga Unemployment Insurance 394,3 miliar dolar AS berupa skema dukungan untuk memperluas kemampuan negara bagian menyediakan kompensasi bagi pekerja yang terkena dampak pandemik.
Keempat, Economic Impact Payment 282 miliar dolar AS insentif pajak berupa pemberian kredit pajak yang dapat dikembalikan, recovery rebate, termasuk penangguhan pembayaran bagian perusahaan atas Social Security taxes hingga Desember 2020. Kelima, Public Health and Social Services Emergency Fund 231,7 miliar dolar AS untuk dukungan penggantian dana kepada entitas penyedia layanan kesehatan atas biaya atau pendapatan yang hilang yang disebabkan dampak pandemi, dan dukungan untuk pengembangan dan pembelian vaksin, perawatan, pengujian, dan perlengkapan medis.
Keenam, Coronavirus Relief sebesar 150 miliar dolar AS bantuan kepada negara bagian, lokal, dan tribal pemerintah suku untuk pengeluaran terkait pandemic. Ketujuh, 405,3 miliar dolar AS program pendanaan lainnya kepada lembaga dan program lain untuk bantuan sistem transportasi, lembaga pendidikan, dan dana bantuan bencana.
Adapun jumlah alokasi anggaran (appropriation), jumlah yang segera harus dicairkan (obligations incurred) dan jumlah yang telah disalurkan (gross outlays) per instansi/kementerian adalah sebagai berikut:
Berikut ini adalah detail anggaran dan distribusi kementerian dari program dimaksud:
- US Treasury Department menerima alokasi 975,0 miliar dolar AS. Jumlah ini termasuk 500 miliar dolar AS subsidi kredit investasi dan pinjaman untuk mendukung bisnis, negara bagian, dan kota yang mengalami kerugian akibat pandemi. Per 30 September 2020, US Treasury memiliki 107,9 miliar dolar AS investasi ekuitas pada special purpose vehicle (SPV) yang didirikan untuk meningkatkan likuiditas sistem keuangan AS. Kerugian bersih dari investasi SPV sebesar 4,5 miliar dolar AS masuk dalam net cost dari US Treasury. Pendanaan ini termasuk 32 miliar dolar AS bantuan kepada maskapai penerbangan dan vendornya untuk dukungan penggajian kepada pekerja penerbangan selama pandemi. Net cost termasuk 28,2 miliar dolar AS terkait dukungan ini.
- Alokasi Small Business Administration (SBA) 751,8 miliar dolar AS untuk program Economic Injury Disaster Loan berupa pinjaman kepada pemilik usaha kecil. Piutang pinjaman SBA meningkat 182,9 miliar dolar AS terutama dari program ini, dengan net cost 5,4 miliar dolar AS.
- Alokasi pada Department of Labor (DOL) 394,3 miliar dolar AS termasuk untuk program FPUC (Federal Pandemic Unemployment Compensation) berupa tambahan tunjangan pengangguran mingguan 600 dolar AS), program PUA (Pandemic Unemployment Assistance) berupa tunjangan sementara bagi individu yang tidak memenuhi syarat tunjangan reguler atau jaminan konvensional pengangguran), program Pandemic Emergency Unemployment Compensation (klaim manfaat tambahan), program Kompensasi Jangka Pendek (alternatif selain PHK bagi pemberi kerja). Net cost terkait tunjangan pengangguran ini berjumlah 352,2 miliar dolar AS.
- Department of Health and Human Services (HHS) menangani 250,4 miliar dolar AS untuk PHSSEF (Public Health and Social Services Emergency Fund) guna membantu entitas penyedia layanan kesehatan dengan kompensasi biaya terkait perawatan kesehatan atau hilangnya pendapatan terkait pandemi; pinjaman dan hibah untuk usaha kecil, penyedia layanan kesehatan dan rumah sakit; dan pengujian Covid-19. Net cost HHS meningkat 115,2 miliar dolar AS terutama dari peningkatan PHSSEF. HHS juga memberikan uang muka program penanganan pandemi sebagai uang muka di neraca 103,6 miliar dolar AS.
- Department of Agriculture (USDA) menerima alokasi 73,2 miliar dolar AS untuk program pangan domestik termasuk Program Gizi Anak, Supplemental Nutrition Assistance Program, dan Program Emergency Food Assistance. Net cost USDA meningkat 49,9 dolar AS untuk kegiatan ini.
- Department of Homeland Security (DHS) menerima alokasi tambahan 45,9 miliar dolar AS, untuk respons dan pemulihan bencana besar domestik dan keadaan darurat yang mengganggu sumber daya negara bagian, terutama kompensasi hilangnya gaji kepada individu dan anggota komunitas kesukuan. Kenaikan net cost 49,7 miliar dolar AS di DHS terutama disebabkan oleh aktifitas penanganan ini.
- Department of Transportation (DOT) menerima 36,0 miliar dolar AS untuk pemeliharaan dan kelanjutan operasional dan bisnis sistem transportasi dalam menanggapi pandemi, termasuk Hibah Bantuan untuk Bandara dari Administrasi Penerbangan Federal. Net cost DOT meningkat 22,5 miliar dolar AS untuk aktivitas penanganan ini.
- Department of Education (DOE) menerima alokasi 31,0 miliar dolar AS program hibah pendidikan, termasuk untuk mendanai perubahan kontrak penundaan pembayaran pendidikan siswa dan fasilitas penangguhan pinjaman pendidikan lainnya.
- Department of Veteran Affairs (VA) menerima alokasi 19,6 miliar dolar AS. Sebesar 18,6 miliar dolar AS digunakan untuk program layanan medis, TI, dan Medical Community Care. Pendanaan juga digunakan untuk akses para veteran memiliki ke peralatan telehealth dan perumahan darurat serta bantuan pencegahan tunawisma bagi keluarga veteran yang berpenghasilan sangat rendah. Kenaikan biaya kotor 21,6 miliar dolar AS di VA terutama disebabkan aktivitas ini.
- Department of Housing and Urban Affairs (HUD) mendapat alokasi 12,4 miliar dolar AS untuk Program Perencanaan dan Pengembangan Komunitas, Perumahan penduduk asli Indian; dan Perumahan untuk Lansia dan Penyandang Disabilitas. Disediakan juga moratorium sementara penyitaan bagi hipotek yang dijamin pemerintah dan hak menahan pembayaran pinjaman bagi pemilik rumah yang mengalami kesulitan keuangan. HUD telah mencairkan 2,3 miliar dolar AS dari jumlah yang dialokasikan.
Posisi Utang Pemerintah
Utang pemerintah federal yang dipegang publik terdiri dari Marketable securities (Treasury bills, Treasury notes, Treasury bonds), Nonmarketable securities, Agency securities dan utang bunga yang masih harus dibayar. Publik terdiri dari individu, perusahaan, pemerintah negara bagian dan lokal, Federal Reserve Banks, pemerintah asing, dan entitas lain di luar pemerintah federal. Sesuai Public Debt Act tahun 1941, Kongres dan Presiden menetapkan plafon batas Treasury debt obligations sebesar 65 miliar dolar AS untuk satu waktu.
Akan tetapi, Kongres dan Presiden menangguhkan batas utang hingga 31 Juli 2021. Setiap tahun, triliunan dolar utang jatuh tempo dan diterbitkan utang baru menggantikannya. Pada TA 2020, pinjaman baru mencapai 19,0 triliun dolar AS, dan pembayaran utang jatuh tempo 14,8 triliun dolar AS. Utang federal yang dipegang/ dimiliki publik meningkat 4,2 triliun dolar AS (25 persen) menjadi 21,1 triliun dolar AS (ekuivalen Rp305.950 triliun). Saat ini posisi utang federal yang seharusnya tunduk pada batas tersebut berjumlah 26,92 triliun dolar AS (ekuivalen Rp390.340 triliun). Posisi utang ini diukur dari persentase dari PDB. Rasio utang tersebut mencapai 100 persen dari PDB pada akhir TA 2020 (bandingkan dengan rasio 79 persen pada akhir TA 2019). Padahal sejak 1940, rata-rata rasio hutang terhadap PDB adalah 48 persen.
Keberlangsungan Fiskal
Proyeksi fiskal jangka panjang pada Sustainability Financial Statements didasarkan pada asumsi ekonomi yang digunakan pada laporan Social Security Trustees dan digunakan pada data per 1 Januari 2020, sebelum terjadinya penurunan ekonomi. Saat ini, manajemen tidak dapat memperkirakan secara wajar potensi dampak pandemi Covid-19 pada proyeksi atau upaya sustainability lainnya yang mungkin signifikan. Asumsi ekonomi dan demografis yang tidak mencerminkan efek pandemi Covid-19, meningkatkan ketidakpastian proyeksi fiskal jangka panjang tahun ini.
Fiscal-gap measure mengukur seberapa besar defisit primer (non-interest spending vs receipts) harus dikurangi selama 75 tahun ke depan agar kebijakan fiskal sustainable. Perkiraan kesenjangan fiskal pada tahun 2020 adalah 5,4 persen dari PDB (dibandingkan dengan 3,8 persen untuk 2019). Perkiraan ini menyimpulkan bahwa membuat kebijakan fiskal berkelanjutan selama 75 tahun ke depan akan membutuhkan beberapa kombinasi pengurangan pengeluaran dan peningkatan penerimaan setara dengan rata-rata 5,4 persen dari PDB selama 75 tahun ke depan.
Kesenjangan fiskal ini adalah 30,2 persen dari present value (PV) penerimaan dan 23,8 persen dari belanja non-bunga PV dalam kurun 75 tahun. Rasio utang terhadap PDB pemerintah diperkirakan akan meningkat selama periode proyeksi 75 tahun dan seterusnya, jika kebijakan saat ini dipertahankan. Proyeksi menyimpulkan bahwa kebijakan saat ini tidak sustainable. Jika perubahan dalam kebijakan fiskal segera tidak dilaksanakan sehingga memperlambat pertumbuhan ekonomi dan jika perubahan kebijakan tersebut tidak diterapkan lebih awal, maka perubahan yang diperlukan pada pendapatan dan/atau pengeluaran semakin kecil untuk mengembalikan ke jalur fiskal yang sustainable.
GAO merekomendasikan rencana fiskal jangka panjang memperhitungkan aturan dan target fiskal, seperti target rasio utang terhadap PDB. Kongres harus menyelaraskannya dengan anggaran tahunan untuk penyusunan strategi yang konsisten. Akan tetapi, GAO juga memberi rekomendasi agar Kongres mempertimbangkan pendekatan alternatif terhadap atas utang saat ini. Karena batas utang bukan aturan fiscal, namun merupakan batasan pada otoritas keuangan untuk meminjam guna mendanai keputusan yang telah ditetapkan oleh Kongres dan Presiden.
Kombinasi dari likuiditas, kedalaman, dan keamanan pasar surat utang pemerintah AS yang tidak tertandingi di pasar global membuat surat utang pemerintah AS menjadi investasi unik dan penting bagi investor. Banyak investor rela menerima imbal hasil rendah karena menganggap surat utang ini sebagai salah satu aset teraman di dunia. Pembatasan utang pemerintah akan mengancam kepercayaan investor pada surat utang Pemerintah AS. Ketidakpastian batas utang akan dinaikkan atau ditangguhkan akan menyebabkan peningkatan biaya pinjaman dan mengganggu pasar surat utang pemerintah federal AS.
Kesimpulan
Pendanaan program pemulihan dampak pandemi Covid TA 2020 berjumlah 2,6 triliun dolar AS untuk 7 program pada 11 instansi/kementerian. Defisit anggaran TA 2020 adalah 3,1 triliun dolar AS. Posisi utang federal berjumlah 26,92 triliun dolar AS, dan rasio utang federal mencapai 100 persen dari PDB. Total aset 6,0 triliun dolar AS dan kewajiban 32,7 triliun dolar AS, sehingga posisi bersih ekuitas negatif sebesar 26,8 triliun dolar AS.
Present value (PV) pengeluaran non-bunga selama 75 tahun ke depan diproyeksikan melebihi PV total penerimaan 79,5 triliun dolar AS. PV pengeluaran Jaminan Sosial dan Perawatan Kesehatan dan program asuransi sosial diproyeksikan melebihi PV pendapatan asuransi sosial 65,5 triliun dolar AS. Diperlukan pengurangan belanja non-bunga dan peningkatan penerimaan rata-rata 5,4 persen dari PDB. Fiscal gap sebesar minus 5,4% menggambarkan 30,2 persen dari PV penerimaan dan 23,8 persen dari PV belanja non-bunga dalam kurun dimaksud. Proyeksi menyimpulkan bahwa kebijakan saat ini tidak sustainable.
GAO mengeluarkan opini disclaimer atas Sustainability Financial Statements disebabkan ketidakpastian signifikan pada asumsi yang dipergunakan manajemen, termasuk perkiraan dampak potensial dari pandemi Covid-19 sehingga laporan keuangan mungkin tidak menyajikan secara wajar, dalam semua hal material, informasi tersebut sesuai dengan prinsip akuntansi yang berlaku umum di AS.
Sumber: https://www.fiscal.treasury.gov/reports-statements/financial-report/current-report.html
